Sobre los temores del control difuso en la administración. Réplica

septiembre 2, 2011 § Deja un comentario

Tiene la palabra: Federico Anaya

Quisiera continuar el debate acerca del peligro de extender el control difuso de la constitucionalidad/convencionalidad a la rama administrativa del gobierno. Alterio y Niembro indicaron que les parecía muy peligroso transitar en esa dirección porque la sujeción de los funcionarios a la ley es una de las garantías más importantes del gobernado frente a la arbitrariedad. Se trata de una preocupación relevantísima.
En la tarea de repensar las repercusiones que pudiera tener la propuesta que hice vienen a colación algunos primeros datos que ha recopilado la Escuela de Administración Pública del Distrito Federal durante su práctica de dos años con personas servidoras públicas. Con la prudencia que exige trabajar con bases de datos aún pequeñas (pero representativas), podemos reportar que NO estamos avanzando a ciegas y que, aún si así fuese y continuando con la metáfora en discapacidad visual, el terreno sobre el que avanzamos no presenta graves riesgos de accidente.
Me explico. En los años 2010 y 2011 a todos los funcionarios y funcionarias que han tomado alguno de nuestros cursos les hemos preguntado, en una evaluación diagnóstica qué definición consideran mejor para los derechos humanos.
Las opciones son las siguientes:
(1) Los derechos humanos son el conjunto de normas jurídicas que protegen la dignidad de las personas en contra de los abusos de la autoridad administrativa, son conocidos en el orden jurídico mexicano como garantías individuales.
(2) Los derechos humanos son normas de carácter internacional que el Estado Mexicano debe respetar a partir de un compromiso que ha asumido al firmar los tratados y convenciones en la materia.
(3) Los derechos humanos son una aspiración de la humanidad que busca reglas de conducta moral que permitan una convivencia digna entre todas las personas.
(4) Los derechos humanos son un discurso normativo que evalúa y recomienda cambios en las acciones de los gobernantes e inspiran reformas a las garantías constitucionales para incluir mayor protección a la dignidad de las personas.
Como se verá, las opciones 1 y 2 son definiciones formalistas que identifican los derechos humanos con normas codificadas, sea a nivel nacional ó a nivel internacional. En cambio, las respuestas 3 y 4 indican una diferencia entre el Derecho codificado y un discurso no jurídico, pero sí normativo. De esta diferencia se puede implicar que el discurso de los derechos humanos está en contraposición al discurso normativo estrictamente jurídico. Lo anterior como ideal moral (opción 3) ó como inspiración crítica para realizar reformas (opción 4).
Esta pregunta de nuestra evaluación diagnóstica nos ha permitido saber, dentro del universo de participantes en cada uno de los cursos, quiénes podrían ser caracterizados del modo siguiente:
(A) Formalistas localistas. Opción 1.
(B) Formalistas internacionalistas. Opción 2.
(C) Críticos Idealistas. Opción 3.
(D) Críticos Funcionalistas. Opción 4.
Para quienes hemos defendido derechos humanos desde la sociedad civil, uno de los retos más impresionantes es el formalismo autoritario de las y los gobernantes. Los resultados de la encuesta previa confirmaron que el formalismo sigue siendo la regla en la Administración Pública del Distrito Federal. Lo anterior, pese a haber sido dirigida esa administración durante 14 años (¡tres lustros!) por un partido (el PRD) cuyo discurso ha sido progresista en materia de derechos humanos y cuyos militantes han usado ó apoyado de manera sistemática las convenciones e instancias internacionales para defender esos derechos. Cabe agregar que la plataforma legislativa de los partidos de izquierda en el DF y la agenda legislativa de las tres últimas administraciones ejecutivas ha sido también progresiva, implementando cada vez más con mayor sistema la armonización entre el derecho estadual del DF y las convenciones internacionales. Es decir, la política práctica ha sido consecuente con la Opción 4 en el catálogo de definiciones de derechos humanos durante un periodo de tiempo prolongado.
Pese a todo lo anterior, las personas servidoras públicas que respondieron a nuestra pregunta se agruparon del modo siguiente:
(A) Formalistas localistas. Opción 1. 38%
(B) Formalistas internacionalistas. Opción 2. 33%
(C) Críticos Idealistas. Opción 3. 18%
(D) Críticos Funcionalistas. Opción 4. 10%
Las dos opciones formalistas arupan al 71% del universo de respondientes. Sólo el 10% asume que el discurso de derechos humanos sea fuente de reformas que amplíen la protección a la dignidad de las personas humanas.
El 18% de los respondientes que escogieron definir los derechos humanos como ideal ético nos presentaba un problema, mismo que se nos ha aclarado al aplicar el mismo problema a un grupo especializado de funcionarios (los contralores internos de todas las grandes unidades administrativas). En este universo sobre-especializado, la primera opción (formalistas localistas) siguió siendo la preferida (ojo: casi desapareció la segunda opción); y la opción crítico-funcionalista (cuarta) se redujo a cero. En cambio, las y los contralores internos pusieron en segundo lugar la opción crítico-idealista (tercera). Al principio, creímos estar frente a una potencial “contradicción revolucionaria” en el discurso de los contralores. Pero no. Al discutir sus opciones, descubrimos que las personas encargadas de las contralorías internas estaban utilizando los derechos humanos como un discurso justificatorio de su posición vis-a-vis el resto del funcionariado. Es decir, como una especie de “velo de contraste” que les permitía elevarse moralmente sobre las situaciones que vigilan sin necesidad de alterar la norma jurídica estrictamente aplicable. En otras palabras, los contralores que escogieron la tercera opción serían aún más formalistas que el universo general, pues asumen una especie de inaplicabilidad del discurso moral de los derechos humanos.
Es muy probable que el 18% de los respondientes del universo general que escogieron la tercera opción (crítico-idealista) lo hicieron por razones parecidas a los contralores, lo que significaría que el para ellos el discurso de los derechos humanos no tiene (ni puede tener) aplicación práctica.
Todo lo anterior me lleva a señalar que incluso si el GDF estuviese bajo el mando de un liderazgo radical defensor de los derechos humanos que ordenase imperativamente a su funcionariado interpretar la normativa jurídica en sentido de maximizar la protección de los derechos humanos, tales órdenes radicales serían detenidas por un mínimo de 71% de las personas servidoras públicas y acaso hasta por un 89% de la burocracia.
En un pantano tal de conservadurismo el verdadero peligro no es que los administradores abusen al desaplicar normas que consideren inconstitucionales, sino lo contrario: que sigan aplicando acríticamente leyes y reglamentos en contra de la dignidad de las personas.

Federico

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