El control difuso y la autoridad administrativa.

agosto 30, 2011 § 2 comentarios

Federico Anaya

Agradezco al Profesor Roldán Xopa haber convocado a este debate. Muchas de las dudas planteadas al principio del debate han sido abordadas, y muy bien, por los tertulianos. Me ayudó especialmente la distinción (aportada por Parejo) entre la capacidad de inaplicar una norma y la atribución de rechazarla, expulsándola del sistema constitucional/convencional. Me parece, como dijo de la Garza, que el juez –incluso ordinario, de fuero estadual– puede y debe inaplicar una ley en ejercicio del adagio IURA NOVIT CURIA. Si ello nos lleva a una proliferación de interpretacipnes sobre lo que quiere decir la Constitución y los tratados de derechos humanos, existen mecanismos para ir revisando las decisiones de los jueces y uniformando los criterios (Reséndiz).

Quedan, sin embargo, algunos temas en el tintero. Reséndiz retomó indirectamente uno de ellos al afirmar, contundente, que “otras autoridades distintas a las jurisdiccionales carecerían de competencia para dejar de aplicar una ley”. Ésto, que en principio parece de elemental cordura, no lo es tanto. Reséndiz mismo señala que ante el caso de que la norma fuese tan abiertamente contraria a los derechos humanos, la autoridad no-jurisdiccional podría “resistirse” a la aplicación.

El caso es más complejo y múltiple de lo que parece. En la Escuela de Administración Pública del Distrito Federal (EAPDF) hemos planteado a varios grupos de personas servidoras públicas el dilema de qué hacer frente a una norma reglamentaria que contraviene derechos humanos. Igualmente hemos planteado el dilema de qué hacer frente a la orden del superior que es violatoria de esos derechos.

El segundo caso es conocido y está bien estudiado. La idea de que la “obediencia debida” tiene su límite en las estipulaciones constitucionales de derechos humanos es reconocida por casi todos los funcionarios. (Un poco menos se reconoce la obligatoriedad de los tratados internacionales.) Con todo, la mayor parte de nuestros respondientes han preferido obedecer la orden aunque dando aviso a la Superioridad de modo “prudente” … una indicación de que falta mucho en la formación ética de nuestro funcionariado.

En el primer caso, si la persona servidora pública debe ó no debe aplicar la norma reglamentaria contraria a la Constitución y los derechos humanos, nuestros respondientes tienden a ser “serviles” y, pese a la evidencia de que la norma transgrede la Constitución, asumen que “es trabajo del ciudadano afectado recurrir la decisión administrativa por las vías a su disposición”. Esta respuesta suele ser argumentada con razonamientos excesivamente formalistas y, luego de un debate serio, dichas razones se complementan con la idea de que las contralorías internas perseguirán a quienes “desapliquen” las normas reglamentarias.

Sin embargo, una minoría de los respondientes (pero minoría relevante, rondando entre el 10 y 15% en los grupos conque hemos trabajado estos asuntos) señala que en realidad no estamos ante un caso de “desaplicación”, sino que el asunto se podría resolver más llanamente y de manera elegante APLICANDO DIRECTAMENTE LA CONSTITUCIÓN. En el debate previo, Arámburu se ha expresado en este sentido. Me parece una posición muy razonable que permitiría presionar, desde los espacios de formación (la EAPDF por ejemplo) y desde los organismos constitucionales autónomos defensores de derechos humanos, para que los órganos administrativos sean garantes de los derechos humanos desde el momento mismo de la aplicación de las normas.

El último punto abre otra ventana, que en la EAPDF hemos identificado como el síndrome del funcionario que no lleva a cabo acciones favorables a los derechos humanos; ó no se abstiene de violarlos argumentando que la Constitución (o las leyes) no han sido “especificadas administrativamente” por algún reglamento que le oriente cómo actuar ó cómo abstenerse. En el extremo, encontramos funcionarios que antes de tomar una acción positiva en derechos humanos exigen que alguna otra autoridad les ordene hacerlo –lo anterior, con el objeto de eliminar la posible responsabilidad administrativa de no haberse conducido en detalle conforme a las reglas ya conocidas.

Como sea, sugiero que el asunto debatido se lleve más allá de la función jurisdiccional. Meditemos: la materialidad del Caso Radilla nos indica que mucho antes de que el asunto se discutiese en tribunales, la violación terrible al derecho a la libertad y posiblemente al de la vida debió HABERSE EVITADO mediante la acción positiva y la omisión valiente de las autoridades administrativas.

Creo que por lo último es que la reforma constitucional de Junio de 2011 es enfática en su mandato (nuevo párrafo tercero del Artículo 1): “Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos…” Más adelante, se ordena que “el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos”. No se puede prevenir la violación si insistimos en que el funcionariado deba obedecer ciegamente normas secundarias contrarias a los derechos humanos. Aunque ciertamente el mandato está acotado a “los términos que establezca la ley”, también se ordena que la acción vigilante en materia de derechos humanos se haga conforme a los “principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad”, lo que subraya la obligación de aplicar directamente Constitución y tratados frente al caso concreto (obligación de interpretar/aplicar el marco jurídico bajo el principio Pro Persona).

Federico Anaya Gallardo
Director de Certificación y Concursos
Escuela de Administración Pública del Dustrito Federal
(desde 2009)

(Defensor de derechos humanos en ONG’s y organismos ombudsman públicos entre 1994 y 2009.)

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