La cuestión de los frenos y contrapesos, las agencias reguladoras y la sopa fría o caliente

diciembre 18, 2010 § Deja un comentario

Federico Estévez*

Pepe, no discrepo con la mayor parte de tu nota, pero sí respecto de lo que me parece el hilo conductor de tu argumento en cuanto a nombramiento de reguladores.  A continuación, mi compre(n)sión de tu argumento:

 …… Dado nuestro sistema constitucional las funciones de conducción corresponden al Ejecutivo y a los Secretarios de Estado. Esas son sus responsabilidades constitucionales. Por eso el Presidente es el jefe de la Administración y tal función es legitimada por el principio democrático. Quién conduce lo deciden los electores ……

Si eso depende de un buen nombramiento, entonces la responsabilidad principal es del Ejecutivo, ya que de ahí depende que pueda hacer frente a dos tipos de responsabilidad específica la responsabilidad in eligendo  e in vigilando. Cuando lo anterior se trastoca y la autonomía se lleva al extremo, se imposibilita el cumplimiento de las responsabilidades, pues se releva al ejecutivo de sus funciones de conducción. …….

Un inadecuado diseño conduce a problemas de desacuerdos y conflictos declarados entre los mandos del gobierno y los reguladores, problemas de gobernabilidad, en asistematicidades en la rendición de cuentas y en una disfuncionalidad con el principio democrático. ……

La iniciativa es un ejemplo más de la estrategia para dar respuesta a cuestiones declaradas inconstitucionales por la Corte. Si una ley es inconstitucional, la solución es constitucionalizar lo objetado.

La insana visión a la Montesquieu de lo que corresponde a una “correcta” división de poderes caracteriza al derecho público en este país, a todo tu gremio y también a la nota.  El genio de los fundadores gringos consistió en su visión de pesos y contrapesos entre los poderes, en la idea arquitectónica de que ningún poder por sí sólo nunca representa la voluntad popular, ni puede ejercer sin trabas un mandato electoral, por abultado que haya sido su triunfo en las urnas.  En otras palabras, se trata el sistema gringo de una inhibición constante al ejercicio del poder, y sobre todo en su cima.  Eso contrasta notablemente con las preferencias de los juristas mexicanos a partir de 1917 y especialmente con sus visiones a partir de la consolidación del régimen hegemónico. 

Asimismo, el surgimiento de las agencias reguladoras (autónomas, débilmente al principio, pero con mayor protección legal después) en EE.UU., a fines del siglo XIX, respondió a otro esfuerzo por disminuir el peso del Ejecutivo nacional en materia de política económica.  Por un lado, la frecuencia en esos tiempos de gobierno dividido hacía difícil el que el Ejecutivo pudiera gobernar por decreto y reglamento; por el otro, el poderío de los grandes consorcios frenaba intentos políticos de regulación.  Cien años más tarde, México — con circunstancias políticas y de estructura económica no tan distintas a las gringas un siglo antes — se encaminó en la misma ruta de innovación institucional (banco central, IFE, Trife, Consejo de la Judicatura y una plétora de agencias económicas con muy distintos grados de independencia del Ejecutivo).  Lo de Beltrones representa, en cuanto a nombramiento de reguladores, otro esfuerzo por reducir la discrecionalidad del Ejecutivo y de forzar la introducción de frenos y contrapesos a su gestión.  Mal lograda la propuesta, concedo, pero con esa lógica política.  Liberalismo político puro, que después de todo ha sido la piedra angular del constitucionalismo en el mundo por casi cinco siglos. 

Objetas, como buen discípulo de Spinoza, los probables “desacuerdos y conflictos” entre agencias reguladoras y el Ejecutivo, pero haces caso omiso de los desacuerdos y conflictos inter-generacionales que la discrecionalidad no acotada del Ejecutivo pueda imponerle a la economía, volviéndola tan asimétrica y disfuncional como piensas sería la regulación bajo un principio de ratificación congresional.  Y dada la restricción de la no-reelección, que en opinión mía es la regla más responsable por la poca cuando no nula rendición de cuentas en el sistema político y administrativo, no hay casi nada que incentive un mejor desempeño de ningún poder público.  En situaciones como la mexicana, depender del acuerdo inter-partidista no es tan mala solución y, a mi juicio, es claramente superior al status quo de discrecionalidad de gobiernos minoritarios.  

En cuanto a tu última ironía sobre el recurso a la reforma constitucional, tienes casi toda la razón.  Casi toda, si no fuera por la Suprema Corte que insiste (a veces) en una lectura digna de Montesquieu precisamente respecto de los problemas de nombramiento que inspiran a Beltrones, como hemos visto con la decisión sobre Cofetel o, en otro tipo de disputas constitucionales, el caso de electricidad.  Cuando el árbitro superior dicta riguroso (y tortuoso) cumplimiento de normas constitucionales, no hay mucho más que pueda hacer el Legislativo salvo cambiar la constitución.  Claro, también puede esperar una generación para que se renueve el personal del Poder Judicial.  Pero todos estarían muertos para entonces.

Ello dicho, no deja de ser importante tu intuición básica — que la responsabilidad formal de la administración pública queda y debe de quedarse en el Ejecutivo.  Uno de los defensores férreos de esa posición ha sido Miguel de la Madrid, quien siempre ha objetado la cesión de autonomía a diversas agencias reguladoras (incluyendo el banco central).  Pero México no inventa el hilo negro en esta materia y, además, cuenta ya con unos 15 años de creación de agencias independientes del control por el Ejecutivo.  ¿Cómo echar para atrás esta evolución?  Y piensa en lo que teníamos antes de Zedillo.  Segob en control del sistema electoral; SHCP en control de Banxico; y muchas agencias reguladoras plenamente bajo el control político del Ejecutivo.  Recuerdo una vez cuando Georgina Kessel presidía una agencia en materia energética, que al renunciar el secretario del ramo (Lozoya, creo) renunció ella a su encargo para que el nuevo titular pudiera nombrar a un colaborador más afín.  Parece haber solamente de dos sopas en esto: control vertical por políticos o independencia formal de los técnicos.  Por mi lado, prefiero la esta sopa demasiado caliente a aquella ya indigerible por fría y echada a perder.

Un abrazo, FEE


* Profesor del Departamento de Ciencia Política del ITAM

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